Consult : le Royaume-Uni teste l’IA pour accélérer les consultations publiques

Chaque consultation publique peut produire une masse difficile à exploiter : courriels, formulaires, mémoires d’associations et commentaires rédigés en langage courant. Pour l’administration, le défi ne consiste pas seulement à recueillir ces contributions, mais à les lire, les classer et en restituer fidèlement les nuances. Au Royaume-Uni, le gouvernement veut confier une partie de ce travail à Consult, un outil d’intelligence artificielle encore en phase d’essai au 14 mai 2025.

L’ambition affichée est administrative autant que budgétaire : accélérer l’analyse de milliers de réponses, dégager du temps pour les fonctionnaires et réduire les coûts. Londres avance un potentiel de 20 millions de livres sterling d’économies par an et de 75 000 heures de travail libérées. Ces promesses reposent toutefois sur une condition essentielle : l’IA doit aider à comprendre les citoyens, sans déformer ni invisibiliser leurs avis.

Consult, un outil venu d’Écosse

Consult n’est pas né directement dans les bureaux du gouvernement central britannique. L’outil a d’abord été développé par le gouvernement écossais, avant d’être repris dans la stratégie de modernisation de l’administration à Whitehall, siège de nombreux ministères britanniques.

Son rôle est précis : analyser les réponses écrites transmises dans le cadre de consultations publiques. Ces consultations permettent à un gouvernement de recueillir l’avis de citoyens, de professionnels, d’entreprises, d’associations ou de collectivités avant une décision, une réglementation ou une réforme. Elles peuvent susciter quelques dizaines de réponses comme plusieurs milliers, avec une grande diversité de formulations et de niveaux de détail.

Le test mis en avant par le gouvernement portait sur une consultation relative à la régulation des procédures cosmétiques non chirurgicales. Consult a traité plus de 2 000 contributions et en a dégagé des thèmes clés. Ces résultats ont ensuite été contrôlés par des experts humains, qui ont constaté une forte similarité avec une analyse réalisée de manière traditionnelle.

Cela ne signifie pas qu’un logiciel remplace la consultation elle-même, ni qu’il décide de la politique publique. Consult intervient après la collecte des réponses : il doit en faciliter la lecture et la synthèse. La responsabilité de juger de la pertinence des arguments, de trancher un désaccord ou de choisir une mesure reste, en principe, politique et humaine.

Comment Consult est censé trier les avis

L’analyse manuelle d’une consultation est un travail exigeant. Les agents doivent lire des textes parfois très longs, repérer les sujets récurrents, distinguer les réponses argumentées des formules brèves et produire une restitution compréhensible. Lorsque les participants emploient des mots différents pour décrire la même préoccupation, l’exercice devient encore plus complexe.

L’intérêt d’un outil d’IA est de parcourir rapidement un vaste ensemble de textes pour y rechercher des motifs, des formulations proches et des thèmes communs. Dans le cas de Consult, la méthode présentée par le gouvernement repose sur l’identification de thèmes, suivie d’une validation par des experts.

Le processus peut être compris comme une chaîne de travail à plusieurs étapes :

Le gouvernement n’a pas présenté Consult comme une machine infaillible. La valeur du test tient justement à la comparaison avec le travail d’experts. Une IA peut réduire le temps nécessaire au premier tri, mais elle ne connaît pas d’elle-même le contexte réglementaire, l’histoire d’un dossier ou la portée concrète d’un témoignage individuel.

Des gains de temps et d’argent annoncés

Les chiffres avancés par le gouvernement britannique sont ambitieux. Selon lui, Consult pourrait fonctionner 1 000 fois plus vite qu’une personne chargée d’une analyse comparable, pour un coût annoncé 400 fois inférieur. Ces ratios doivent être lus comme des résultats et projections issus de l’expérimentation, non comme une garantie automatique pour chaque consultation.

L’objectif de grande échelle est néanmoins clair. En automatisant une partie des tâches de lecture, de classement et de synthèse, l’exécutif estime pouvoir économiser jusqu’à 20 millions de livres sterling par an pour les contribuables britanniques. Il prévoit aussi de libérer environ 75 000 heures de travail de fonctionnaires, qui pourraient être consacrées à des missions nécessitant davantage de jugement, de contact ou d’expertise.

Ces données ne disent pas à elles seules ce que sera la qualité finale de chaque rapport de consultation. Une synthèse rapide n’est utile que si elle est complète, fidèle et intelligible. Dans l’administration, le temps économisé devra donc aussi servir à organiser le contrôle humain, plutôt qu’à le réduire au strict minimum.

Pourquoi l’examen humain reste indispensable

Le gouvernement prévoit que les conclusions de Consult soient examinées par des experts. Cette étape est décisive, car une IA peut repérer des répétitions sans saisir parfaitement les sous-entendus, l’ironie, un vocabulaire spécialisé ou le contexte particulier d’une réponse.

Elle peut également produire une synthèse apparemment convaincante tout en ayant mal regroupé certains avis. Par exemple, deux participants peuvent employer un même terme avec des intentions opposées. À l’inverse, deux réponses formulées très différemment peuvent défendre la même idée. C’est précisément là que l’expérience de spécialistes du sujet, de juristes ou d’agents habitués aux consultations conserve son importance.

Pour les citoyens, le contrôle humain constitue aussi une garantie démocratique. Lorsqu’une personne prend le temps de répondre à une consultation, elle doit pouvoir avoir confiance dans le fait que sa contribution n’a pas été diluée dans une statistique imprécise ou écartée parce qu’elle ne correspondait pas aux formulations les plus fréquentes.

Biais, erreurs et manipulations : les risques soulevés

L’arrivée de Consult nourrit des réserves légitimes. Michael Rovatsos, expert en intelligence artificielle à l’université d’Édimbourg, a notamment alerté sur le risque de biais. Le problème ne tient pas uniquement au logiciel : une consultation reflète déjà les personnes qui choisissent d’y répondre. Une IA ne peut pas corriger par magie une participation déséquilibrée entre groupes sociaux, secteurs professionnels ou territoires.

Elle peut en outre introduire ses propres distorsions. La manière de formuler une consigne, de définir les catégories ou de sélectionner les passages significatifs peut influer sur le résultat. Si un système accorde plus de poids aux formulations les plus longues ou les plus répétées, il pourrait surestimer une opinion très organisée au détriment d’arguments moins nombreux mais substantiels.

L’autre risque est celui d’un contrôle humain trop superficiel. La rapidité de l’outil est précisément ce qui séduit l’administration. Mais si les équipes subissent une pression de temps ou de budget, elles pourraient être tentées d’accepter les résultats sans les confronter suffisamment aux réponses d’origine. L’IA deviendrait alors non plus un assistant, mais un filtre difficile à contester.

Michael Rovatsos souligne également la possibilité de tentatives de manipulation par des acteurs malveillants. Dans une consultation ouverte, des personnes pourraient chercher à formuler des réponses destinées à perturber ou à influencer une analyse automatisée. Cela ne prouve pas que Consult présente une faille particulière, mais rappelle qu’un dispositif public doit être testé contre les usages adverses, documenté et protégé.

Pour que l’outil inspire confiance, plusieurs questions devront donc recevoir des réponses précises : quelles données sont transmises au système, comment les résultats sont-ils vérifiés, quelles traces permettent de revenir aux réponses originales et comment l’administration détecte-t-elle une erreur ? La robustesse technique et la transparence des méthodes seront aussi importantes que les économies promises.

Une réforme administrative aux effets démocratiques

Le secrétaire d’État à la technologie, Peter Kyle, défend l’introduction de Consult comme un moyen de rendre l’action publique plus efficace tout en réduisant la dépense pour les contribuables. L’outil doit s’inscrire dans Humphrey, un ensemble plus large d’outils d’intelligence artificielle destinés à accélérer certaines opérations de l’administration britannique.

Cette orientation illustre un mouvement plus vaste : les administrations cherchent à employer l’IA pour absorber des tâches répétitives, depuis le traitement de documents jusqu’à la préparation de synthèses. Les consultations publiques constituent toutefois un terrain particulièrement sensible. Il ne s’agit pas d’un simple dossier interne, mais d’un canal par lequel les citoyens et les organisations s’adressent au pouvoir public.

Une bonne utilisation de l’IA pourrait améliorer l’expérience des participants si elle réduit les délais de publication des résultats et permet de restituer davantage de détails. Une mauvaise utilisation produirait l’effet inverse : des synthèses opaques, difficiles à vérifier, et une impression que la parole déposée par les citoyens est traitée par une boîte noire.

La technologie ne résout pas non plus la question de la participation. Une IA peut analyser plus vite les réponses reçues, mais elle ne peut pas faire participer ceux qui ignorent l’existence d’une consultation, n’ont pas le temps d’y répondre ou ne disposent pas des compétences nécessaires pour le faire. L’efficacité de l’analyse doit donc rester distincte de la représentativité du débat.

Ce qu’il faudra surveiller d’ici fin 2025

Au 14 mai 2025, Consult est toujours en phase de test. Le gouvernement britannique envisage une mise en œuvre plus large dans ses services d’ici à la fin de l’année 2025. Cette échéance sera un premier test de sa capacité à passer d’un cas d’usage encadré à des consultations plus variées et politiquement sensibles.

Plusieurs éléments permettront d’évaluer le projet. D’abord, il faudra vérifier si les gains de vitesse et de coût annoncés se confirment en situation réelle. Ensuite, la qualité des synthèses devra être comparée de façon rigoureuse aux analyses humaines, y compris lorsque les réponses sont contradictoires, techniques ou minoritaires. Enfin, le gouvernement devra montrer concrètement comment il organise la relecture, la sécurité et la possibilité de contester une erreur.

La réussite de Consult ne se mesurera donc pas seulement au nombre d’heures économisées. Elle dépendra de la capacité de l’administration britannique à démontrer qu’un outil conçu pour aller plus vite peut aussi respecter la complexité des débats publics. Dans ce domaine, la confiance est une ressource aussi précieuse que le temps gagné.